Програма академiчних обмiнiв iменi Фулбрайта в Українi

7 жовтня 2014

Дискусія щодо оптимальної парадигми володіння українськими енерготранспортними системами

Дискусія щодо оптимальної парадигми володіння українськими енерготранспортними системами

Тези доповіді на конференції
"Американсько-Український діалог з безпеки та енергетики"
(27 серпня 2014 року)

Олександр Суходоля  
Fulbright Scholar Program 2011/12
Рада національної безпеки і оборони України, Київ
George Washington University, Washington, DC

Назва панельної дискусії, яка була запропонована для дискусії в рамках роботи конференції "Американсько-Український діалог з безпеки та енергетики" відображає насправді важливий світоглядний вибір.

До цього часу парадигма володіння українськими енерготранспортними системами відображала узгоджену позицію суспільства та влади щодо необхідності й доцільності збереження за державою права власності та управління господарською діяльністю суб'єктів енергетики, які забезпечують функціонування енерготранспортних систем країни.  В українських реаліях це, передусім, стосується власності на системи, які виконують транзитну функцію.

Дана парадигма відображена у законодавчо визначеному переліку об'єктів державної власності, що не підлягають приватизації. Закон України "Про перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації" від 7 липня 1999 року містить 1478 об'єктів, що не підлягають приватизації.

У частині енерготранспортних систем не передбачається приватизація для:
-         високовольтних магістральних електромереж (Державне підприємство "Національна енергетична компанія "Укренерго");
-         магістральних нафтопроводів (Публічне акціонерне товариство "Укртранснафта");
-         газотранспортної системи (Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", і зокрема Публічне акціонерне товариство "Укртрансгаз").

На сьогоднішній день зазначена парадигма державної власності та контролю над суб'єктами господарювання, які експлуатують об'єкти енерготранспортних систем, продовжує бути визначальною серед політиків і галузевих експертів.

Та чи є ця позиція аргументованою в сучасних умовах життєдіяльності України? Можливо, це лише залишки традиційного способу мислення та господарювання, які, як і побутові звички людини, майже неможливо змінити?

Від себе зазначу, що під тиском зовнішніх обставин сьогодні відбувається деяка корекція цієї парадигми.

Кабінет Міністрів України розробив законопроект (зареєстровано у Верховній Раді України за №4541а від 22 серпня 2014 року), яким пропонує зменшити кількість об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації до 543 об'єктів. Причому, законопроектом пропонується затвердити перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації (250 об'єктів) та перелік акціонерних товариств, державні пакети акцій яких не підлягають приватизації (19 об'єктів).

При цьому пропонується новий підхід до залучення інвесторів у стратегічні підприємства. Зокрема, пропонується затвердити перелік об'єктів права державної власності, державні контрольні пакети акцій яких у розмірі 60% не підлягають приватизації, а решта приватизується за рішенням Кабінету Міністрів України та РНБО України.

Тим не менш, корінної зміни парадигми не передбачається. Тому слід детальніше зупинитись на цих питаннях та очистити принципові питання функціонування енергетичних систем і способів забезпечення енергетичної безпеки від наносних соціально-політичних чи PR мотивів.

Найбільш політизованою є ситуація щодо газотранспортної системи України. У зв'язку з цим хотів би зупинитись на окремому аспекті щодо можливої форми «володіння» та «управління» газотранспортною системою.

Верховна Рада України у серпні 2014 року прийняла Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо реформування системи управління Єдиною газотранспортною системою України». Законом дозволено «передачу майна, що перебуває в державній власності, у складі магістральних мереж та підземних сховищ газу в управління та/або концесію чи оренду». Передбачається надання права на передачу майна «на строковій платній основі без права відчуження для здійснення функцій оператора Єдиної газотранспортної системи України та оператора підземного сховища газу». Зазначені зміни загалом направлені на формування нових правил функціонування газотранспортної системи й, загалом, виконують завдання щодо розділення видів діяльності, тобто «unbundling».

Зміст енергетичної політики Європейського Союзу щодо запровадження положень Директив «третього енергетичного пакету», у тому числі щодо «unbundling» (розділення виробництва - транспортування - постачання), спрямовано на посилення конкуренції на внутрішньому ринку та обмеження впливу компаній монополістів, особливо зовнішніх, на енергетичну безпеку та політику ЄС.

В Україні ж створення оператора газотранспортної системи, на моє переконання, має розглядатись з точки зору обмеження можливості «рентної експлуатації» енергетичних систем з боку, за визначенням Д.Норта, Дж.Уоліса, Б.Вайнгаста, «коаліції владних груп». У стисненому вигляді дана концепція викладена у доповіді авторів Світовому Банку.  (Limited Access Orders in the Developing World: A New Approach to the Problems of Development // WB Policy Research Working Paper  №4359)

Ця теоретична модель особливо актуальна для України як країни, що намагається вирватись із моделі так званого «нормального» розвитку суспільства (де владна коаліція забезпечує рентну експлуатація підконтрольних державі активів) та перейти до моделі «відкритого» розвитку (де існує контроль за діяльністю владної коаліції для недопущення зловживань).

Прикладом цього є газотранспортна система України та зокрема компанія оператор системи, яка з моменту створення незалежної держави у 1991 році стала виступати об'єктом рентної експлуатації. При цьому, незважаючи на зміни управлінських команд фінансово-економічні показники діяльності компаній з управлінням газотранспортною системою України лише погіршувались.

Даний аспект було детально розглянуто у публікаціях минулого року (Трансфер досвіду як інструмент аналізу та стабілізації політики // Науковий вісник Академії муніципального управління. - 2013. - № 2. - С. 66-80; Енергетичний  сектор  України:  перспектива  реформування  чи  стагнації // Стратегічні пріоритети. - 2013. - № 2. - С. 74-80.).

Нижче наводяться лише окремі приклади запровадження інструментів отримання переваг завдяки контролю над державними активами.

Так, у період 1991-1993 років контрольована урядом діяльність енергетичних підприємств, у нашому випадку - газотранспортною системою, дозволяла «компенсувати» неефективність господарювання окремих промислових підприємств. У цей період масово спостерігалось безоплатне споживання природного газу, а  борги за спожитий газ переводились у борги державної компанії - оператора системи.

У результаті накопичення заборгованості оператора системи перед зовнішніми постачальниками та їх відмовою постачати газ державній компанії у 1993-1995 роках на ринок вийшов перший посередник у торгівлі газом. Проте приватна корпорація «Республіка» лише збільшила заборгованість перед іноземними постачальниками природного газу, при цьому борги було переведено у борги держави. За офіційно оприлюдненими результатами перевірки діяльності корпорації, держава признала за собою рівну відповідальність.

У період 1995-1998 років, за ініціативою та під керівництвом офіційних представників влади  (прем'єр-міністр П.Лазаренко), фінансові потоки не тільки державної компанії «Укргазпром», але й усього ринку газу, стали використовуватись у приватних цілях уже іншою управлінською командою. При цьому газові посередники отримали новий інструмент «рентної експлуатації», зокрема сформували ринок боргових зобов'язань шляхом переведення газових боргів у боргові зобов'язання, у тому числі оператора газотранспортної системи.

Чергова «коаліція владних груп» у 1998-2003 роках змінила правила гри на ринку знову, створивши монополіста ринку у вигляді НАК «Нафтогаз України». Незмінним при цьому залишився принцип контролю за діяльністю газотранспортної системи та її «рентної експлуатації» для цілей, не пов'язаних із її основною діяльністю. Саме ця компанія стала ресурсним джерелом для проведення необхідних публічних, електоральних, політичних акцій у періоди виборчих кампаній. Ресурси компанії власника газотранспортної системи масово направляли на «підтримку» окремих категорій споживачів шляхом політично обумовленого рівня цін постачання.

У період 2003-2008 років ресурси НАК «Нафтогаз України» і «Укртрансгазу», як оператора газотранспортної системи, активно використовувались через запровадження нової схеми торгівлі природним газом на внутрішньому ринку (втрата платоспроможних споживачів державною компанією) та реекспорту туркменського газу на європейські ринки. З 2009 року розпочався новий період функціонування власника газотранспортної системи, який в силу укладання міждержавних політичних і корпоративних угод з російськими партнерами втратив можливості вести економічно прибуткову діяльність. Укладені НАК «Нафтогаз України» у 2009 року контракти на постачання і транзит газу з ВАТ «Газпром» та адміністративне регулювання діяльності, фактично поставили власника газотранспортної діяльності на шлях банкротства. Рятівним інструментом для державної компанії стало щорічне бюджетне фінансування діяльності компанії, яке продовжується до цього часу. При цьому, ми не наводимо випадків відвертого зловживання посадовими особами владних повноважень, зокрема, що стосується контролю за фінансовими видатками НАК «Нафтогаз України.

Таким чином, весь досвід незалежної України свідчить про неефективність «державного менеджменту» щодо власника газотранспортної системи. Іншими словами, перед Україною стоїть задача формування інститутів обмеження надмірної уваги посадових осіб до енергетичних систем і надання їм можливості функціонування за ринковими умовами.

Цілком можливо, таким інститутом стане передача майна державних компаній під управління незалежного від українського уряду оператора. Власне, це і пропонується прийнятим Законом щодо реформування системи управління Єдиною газотранспортною системою України.

Можливо, сьогодні Україні варто серйозно розглянути можливість зміни парадигми володіння українськими енерготранспортними системами. Залишається лише сформувати нову узгоджену позицію суспільства щодо форм власності та принципів функціонування енерготранспортних систем.

FAQ

Контакти

Офіс Програми імені Фулбрайта в Україні

вул. Еспланадна, 20, кімн. 904

Київ, 01001, Україна

Тел.: +380 (44) 287 07 77

Факс: +380 (44) 230 20 60

office.ukraine@iie.org